地方政府的信用和行为决定了地方的财政未来。他们会将社会资金有效引入公共领域，还是“救灾款都敢挪用，何况地方债券”？
“中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。”9月11日，中国财政部部长金人庆在亚太经济合作组织（APEC）财长会议上的报告中说的这番话，是中国政府高官对地方政府发行债券问题争论多年后的首次公开表态。此后财政部进一步称，即使放开地方政府发债，发债权也只限于省级和地市级政府。
据《商务周刊》所知，针对地方发债问题，一年多以前，国家财政部曾专门设立了一个10多人的课题组，到地方调查摸底各省的政府负债情况，但最后始终没有形成统一的思路和成熟的体系。这里面涉及到授权到哪级地方政府发债、地方债资金如何使用、如何评估和担保以及如何进行有效监管等一系列问题。
“还有很重要的一步就是立法程序，允许地方政府发债至少在现行法律框架下是行不通的。”中国社会科学院金融研究所杨涛博士指出，1995年中国开始实施的《预算法》第28条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
但在专家和政府人士们看来，既然国家财长公开松口发话了，那么说明地方发债就可以进入一定的工作层面了。当然，前期的准备工作仍会很复杂，需要解决的理论问题和现实问题相当多，因此，大部分专家还是持谨慎态度。
“财政部一直对这个问题很关注，但对于大方向一直也没确定，比如市政债券是否允许发这个问题都没明确过，这次金部长是放了一个信号，表明地方债务问题的重要性，但也没有具体讲。”财政部下属财政科学研究所副所长刘尚希认为，在目前信用评级制度和监管体制不完善的情况下，授权地方政府发行债券还有许多问题需要深入研究。
“比如地方政府的职能界定、发行地方公债还是市政收益债券、发债的约束条件、地方债券的监管体制等等，不可一味强调地方发债的必要性，金人庆部长也是讲在有限制的条件下。如果简单放开，那中央政府的财政风险就会急剧扩大，甚至可能引发财政危机。”刘尚希强调，“这不是危言耸听。”
地方政府的钱袋子
允许发债，无疑是饱受现行分税制煎熬的地方政府最盼望的权力之一。
“毫无疑问，我们非常希望中央允许我们发行地方债券。”河北省发改委一位官员在采访中坦承，目前，河北省有一批包括港口建设和市政公用建设在内的大型项目由于缺少资金而难以开展。他还注意到，除了越来越严重的地方债务压力外，为控制各地方的投资热潮，推动宏观调控，中央政府从今年开始正紧缩地方融资政策，并加强对地方财政预算的管理，地方政府的钱袋被进一步勒紧。
杨涛也承认，这可能是中央政府试图放开地方政府发债权的一个大背景，目的是为地方建设和发展找到另外一个可持续的融资窗口。
今年4月份，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发布了一份名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》的文件，五部委明确规定，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动；地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。
打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资方式。这种方式一直被称为“银政合作”，本刊2004年的一篇封面故事中，曾就天津等城市的这种“银政合作”有深入报道。
虽然地方政府在基础设施，特别是城市基础设施建设投资中适当负债具有一定的合理性，但显然中央政府逐步认识到了"打捆贷款"所存在的政府财政风险以及地方还债的信用风险，而毅然叫停。
“中央叫停‘银政合作’，对我们地方融资产生的影响很大。”河北省发改委的上述官员称，先前地方很容易就能从银行拿到上百亿甚至上千亿元的此类贷款。他告诉《商务周刊》，今年1月，中国建设银行就与河北省签署了1200亿元的贷款协议。
无疑，“银政合作”这个重要的融资窗口已经对地方政府关上了，而对于普遍希望加快发展的地方政府们来说，从今年开始，另一个可以自行支配的资金“窗口”也正在被关上，那就是卖土地。
今年开始，中央以土地出让金为突破口开始加强对土地管理政策进行改革。9月5日，国务院在几经斟酌之后，公布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，《通知》明确土地出让总价款应“全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”，并规定出让金收入要优先用来安排支付“三农”和社会保障所需资金的不足。
1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的"第二财政"，在地方财政中起着举足轻重的作用，且不必进入地方财政预算，不需经地方人大审议。
中央收紧土地出让金政策，直指地方财政“软肋”，地方政府对地方财政危机的担忧陡然加大。而在国务院发布上述通知后，有媒体报道，中央土地严政方向已定，虽然具体实施办法尚未出台，但由于地方政府对土地收益的过度依赖，地方财政已经出现“危机迹象”。
在杨涛看来，中央连续收紧政策，使得地方政府马上就面临建设方面的融资难题，所以，“中央也可能意识到这一点了，在加强地方财政管理后，希望通过授权地方发债为地方建设融资找另外一个渠道”--毕竟，中国70%的行政管理事务和公共产品，还需要地方政府来提供。
令人绝望的政府负债
大名县位于河北省东南部的冀、鲁、豫三省交界处。该县财政收入主要依靠农业，是国家级贫困县。虽然大名县已经被河北省首批列入“扩权强县”改革的试点，但长期以来由于经济发展落后，其县级财政一直捉襟见肘。
去年，河北大名县为了修建拘留所和在几个乡镇建设审判法庭，又形成了1000多万元的债务。这些建设项目是省里要求必须达标的，而来自上级政府的资金远远不够，大名县只能通过贷款和借款的方式自筹剩余资金。
据《商务周刊》了解，由于财政紧张，目前该县5大班子的办公经费只能勉强保证，其他各政府部门的办公经费都难以保证，公、检、法三大部门只能依靠罚款作为主要收入抵日常办公经费，“由于办公经费紧张，有时候公安部门即使知道罪犯在哪里，也没办法去抓捕。”
“类似的财政尴尬不只存在于大名县。”河北省财政科学研究所研究员朱祥林说。朱近年来一直在关注河北省的地方债务问题。今年7月份，他到大名县做了一次详细的调研。“从全省来看，全部可用财力占总支出比例达到40%以上的县不多，河北136个县中，大概有100个县这一比例在30%以下，也就是说，在1000万元的支出中，有700万到800万要依靠上级转移支付解决。” 朱祥林对《商务周刊》说。
2004年，河北省财政科学研究所专门成立了一个“县乡债务问题研究课题组”，朱祥林是负责人之一。课题组到邯郸、邢台等地方进行了几个月的典型调查，最后形成了一份调研报告--《河北省县、乡债务的形成机制和化解对策》。
报告显示，虽然为杜绝县、乡债务发生严重危机，河北省从2002年开始要求各地逐步化解不良债务、严格控制新增债务，但要实现这一目标，大部分县、乡每年要以30%的财政收入还本付息，最高的达140%，也就是说每年的财政收入什么都不干，连欠账都不够还的。如果是一个企业的话，这样的企业早就宣告破产了。
朱祥林告诉本刊，根据当时省财政厅国库处提供的数据推算，河北省136个县(市)，截至2002年底累计债务达330亿元，相当于当年可用财力的1.3倍，平均每个县(市)债务2.43亿元；乡镇一级截至2002年底的平均负债已经超过400万元，总额在79亿元左右；在农村税费改革和取消农业税及农林特产税后，一个乡每年要筹集10万元收入已属不易，即使能够筹集到并全部用于还债，也需40年才能还清旧债。
而一份公开的资料显示，目前全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过 2500亿元。
“在中央政策连续紧缩和地方原有债务问题无法破解的情况下，如果不能解决地方现有和未来建设的资金缺乏问题，情况只会进一步恶化。”河北省财政厅一位官员采访中也是忧心忡忡，因此，他对地方发债给予了很大的希望，“授权地方发行债券虽然不是为了解决旧债的问题，但最少可以保证新的问题不再产生，并可以把社会资金引进公共服务领域。”
当然，他也承认地方债务问题很复杂，其中一大部分债务是地方政府违规和腐败造成的。但他认为，“这是监管和体制的问题”，而如果正式授权地方发行债券，则更有利于实现"阳光财政"，可能改变原来地方财政的不透明状态。
在杨涛看来，这种积极意义从理论上是存在的。“授权地方发债，涉及到一系列的制度出台和中央地方财权的重新划分。”因此他认为，推动地方政府发债会有一些正面的作用，比如优化地方增强地方政府的透明度，推动地方财政管理的透明度。
发公债还是市政债
事实上，早在2001年，国家就成立了一项社会科学基金项目《中国地方债券市场制度设计》，由当时的中国社会科学院金融研究中心负责。最终形成的报告认为，在国外，尤其是在美国、日本等经济发达国家，地方债券的发行和流通已经有了很长历史，十分发达，在发行地方债券方面已经积累了丰富的实践经验。课题报告认为，中国重新开放地方债券市场的时机和条件已趋成熟，并根据当时的实际情况设计出了一套发展框架。
2004年2月22日，国务院发展研究中心“中国地方债务课题组”也公布了一份《关于中国的地方债务问题及其对策思考》的调研报告，课题组负责人、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，地方政府债务风险已经成为中国经济头号威胁。该报告提出了“允许地方政府公开、规范地发行地方债”的解决方案。
然而，中央之所以一直对地方发债问题犹豫不决，杨涛认为，关键还是在于担心对可能的风险控制的能力不足以及可能引起财政危机。
魏加宁一直是地方政府发债的积极支持者。9月12日他在清华大学中国经济与世界研究中心举行的经济形势讨论会上表示，地方政府发债可以解决城市建设融资问题，减轻中央财政的负担，更有利于避免银行和地方政府联合打包贷款的现象再次出现。他指出，地方政府发债要当地人大同意，要中央政府同意，还要经过信用评级机构评定。同时为了发行新债，地方政府还必须要还旧债，诸多的环节使地方政府发债能得到有效控制，不会导致投资增长过快。
同样长期研究和关注地方债务问题的财政科学研究所副所长刘尚希则认为，目前是否授权地方发行债券已经不是什么问题，问题的关键是要分清楚允许地方发行什么类型的地方债券。
地方债券是政府债券的一大种类，它是指由地方政府的公共机关发行的债券。其发行目的在于筹集资金进行当地的公共设施和基础设施的开发和建设，如兴建电站、住宅、交通、教育、医院和污水处理系统等。从广义上讲，地方债券可分为一般责任债券和收益债券两大类。
刘尚希解释说，一般责任债券实际就是地方公债，是以当地政府税收为偿还保证的；收益债券又称市政收益债券，是由地方有关机构发行的债券，它不以政府的税收为直接担保，而只以所建项目本身的收益来偿还债务。
“我不认为在目前的条件下允许地方政府发行一般责任债券(公债)是一种合适的选择。”刘尚希说，一般责任债券是用地方税收做担保的，用途主要是弥补地方赤字，国际上很多国家都要求地方政府收支要基本平衡，不能用发债来弥补赤字。刘尚希说：“如果允许地方发行地方公债，实际上就是意味着允许地方搞赤字政策，在不能约束地方政府发债行为的情况下，风险是很大的。”
“《预算法》虽然明确地方是没有发债权的，但没有明确是什么债券，我理解，应该说的是地方公债，中央政府可以发行公债，但是地方政府不能发行以税收为担保的公债，我想《预算法》即使修改也应该明确保留这一规定。”刘尚希强调，市政收益债券是以项目的现金流和收益作为偿还的资金来源，不会直接加重老百姓未来的税收负担，如果管理得法，也不会对政府财政直接带来风险，所以，允许地方政府发行收益债来融资可以进行尝试。
刘尚希的这一看法目前赞同者较多。“从发行者的供给角度来看，市政收益债券对于各国地方政府来说都是不可或缺的。”杨涛认为，这一方面是由于地方政府自身提供公共服务的需要，另一方面出于经济增长对城市带来的压力。从国外实践来看，市政债券发行量最大的国家是美国和日本，其次是加拿大、德国。在美国，1990年以来市政债券的余额占GDP的15％-20％，约占美国全部债务的6％。
“从发达国家的实践看，发行市政债券是一种成熟的融资工具，欧美城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。”杨涛介绍说，其实上世纪末中国有些地方就出现过“准市政债券”，缓解了地方政府市政建设上的资金压力，客观上起到了市政债券的作用，但这些“准市政债券”并没有遵循严格的国际上的准则发行。
“救灾款都敢挪用，何况地方债券？”
采访过程中，很多财政业内人士都提到了2002年的一件事情。
当年5月23日，财政部监察局给四川省政府发去一份公文，标题为《关于转请处理成都市青羊区政府违规发放地方政府债券37557万元问题的函》，该函称，2002年1月，财政部发现成都市青羊区政府违规发行地方政府债券37.5亿元，时间从1992年到2001年10月，其中1992-1997年发行2.43亿元，期限为2-3年，利率有的高达22%，最低的为6.84%，该区财政局将筹集的资金全部用于发放企业贷款，存贷款利率均高于国家规定的同期银行存贷款利率。特别是在国务院1998年清理整顿财政信用和金融秩序后，该区政府为兑付前期债券，在1998-2001年10月，继续向社会发行13239万元地方政府债券。
财政部认为，成都市青羊区政府的上述作法，违反了国家的有关规定，情节恶劣，性质严重，容易酿成债务风险。但有同情者认为，1994年分税制改革后，地方政府财权和事权严重不匹配，在地方财政紧张的情况下，出现青羊区这种私下发债的行为也是无奈之举。
“钱不够花是永远存在的。”刘尚希认为，如果没有一个科学合理的体制安排，地方政府发债的欲望恐怕没有止境，在本届政府发债下一届政府偿还，或者下级政府发债上级政府偿还的情况下，无论是什么债，发行者都不会有避险的动机。
“也许从一开始就没考虑如何来偿还。”刘尚希强调，“在中国现行行政体制下，类似的教训很多。即使是发行市政收益债券，也不能保证有些地方政府不会把融来的资金用于盖办公大楼。”
“救灾款、社保资金都敢挪用，何况地方债券？”刘尚希不相信仅仅通过授权地方政府发债就能够培养起地方政府的责任心，“问题的关键是如何建立地方债务监管体系，监管体系的建设要与地方债券的框架设计同步。”
另一个直接的问题是，中国目前仍没有建立起完善的信用评级体系，尤其是对地方政府的信用评级。
杨涛对美国的地方债券进行过深入研究，他以美国的市政债评级体系为例告诉《商务周刊》，目前美国市政债评级基本上由穆迪、标准普尔和菲奇三家主要评级机构主导进行，其中穆迪设有专门的市政信用评级部门，定期对外公开《市政信用报告》，标准普尔则对在美国境内发行的数额1000万美元以上的所有公共事业债券或优先股，不论其发行单位是否提出申请，都给予评定等级，菲奇公司的业务也涉及到了1.7万种市政债券的评级。
但在中国，财政部官员挠头的是，即使是把地方政府隐性负债的具体数字搞清楚都很难。刘尚希反问到：“在原有债务不清楚和缺乏约束的情况下，怎么给地方政府进行信用评级啊？”
朱祥林等对河北省地方债务问题的调研也发现，到目前为止，还没有任何部门对河北省各县、乡政府的最新债务负担做一全面精确的调查统计；在他们调研过程中，地方政府都不愿意把具体的债务数据公开出来。
“在目前制度条件和评级经验都未成熟、真正意义的市政债产品还并未出现的时候，建立一套完善的市政债评级体系是不现实的。”杨涛说，结合目前中国的实际情况，“应当首先针对具有地方政府隐性担保的收益型市政债券进行评级，为将来条件成熟时发行严格意义的市政债券奠定一定的基础。”
时间：2006-10-12 来源：商务周刊 |
