允许地方发行债券，至少可以在一定程度上舒缓当前宏观调控中紧张的中央与地方关系。也只有在允许地方发行债券的基础上，中央对于地方经济的宏观调控才最有可能被地方政府所接受。
在本轮宏观调控过程中，地方政府的“诸侯经济”现象再次突显。“诸侯经济”与中央政府宏观调控的博弈成为当前中国经济的一道独特景观，也成为影响国民经济长期、健康、持续运行的一个顽疾。
“诸侯经济”成因
困扰当前中国经济大局的诸侯经济是如何形成与演进的呢？一个客观原因就是，随着中国“财政联邦主义”的发展，地方政府出现了严重的财权与事权不对等的现象。1994年的分税制改革之后，地方政府财政收入与支出变得极不对称。根据世界银行（2002）省级支出考察报告显示，中国县乡两级政府承担了70％的预算内教育支出和55％～60％的医疗支出，地级市和县级市负责了所有的失业、养老保险和救济，而国际上通常社会保障和救济是由中央政府提供，教育和医疗则是中央和省级政府的责任。《中国统计年鉴》的数据进一步显示，1996年，地方一般预算内收入和支出分别占到全国的50％，2000年的比重分别为48％和65％，2004年的比重分别为45％和72％。
究其本质，分税制改革是中央政府主导的强制性制度变迁：一方面财权的划分完全掌握在中央手里，地方只能被动地接受；另一方面由于中国政治体制的权威性，中央和地方政府之间财政关系的确立缺乏法律依据，制度本身又缺乏稳定性，导致中央在利益分成上存在着机会主义。例如证券交易税，1997年中央与地方的分成比例分别是各占50％，而后调整为中央80％、地方20％，再后又进一步调整为中央占88％、地方12％，现如今又改为中央占94％、地方仅占6％。同样，所得税从2002年1月开始改为共享税，最初中央与地方五五分成，2003年起中央与地方的比例又调整为六四分成，即便如此，最后还加上一句“以后年度的分成比例待定”。
因此，随着中国市场化进程的推进和经济的发展，地方更多地承担了经济发展的责任，更多的事权也被下放，地方政府的权力逐渐扩大。在这样的前提下，基于对中央政府在利益分成机制上的不信任，地方政府必然存在着利用“模糊产权”和“预算软约束”的制度环境来攫取体制外收入的动力。
另外，中国的政治集权和财政分权这一对矛盾，产生中央政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度，由此政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动，同时政治周期的变动也引发了经济周期的变动。巧合的是，2007年是中国又一个政治周期的开始，从某种程度上也解释了为什么2006年地方政府会进行强烈的经济扩张。
分税制的改革后，地方作为独立的利益集团，与其他地方及中央之间开始了越来越明显的竞争和博弈，这被称为一种“财政联邦主义”的趋势，而地方政府在本区域内行政权力的加强，使他们能够找到一个解决财政危机和自我政治价值提升的最好路径，那就是扩张本地区的经济。而缺乏制约的地方官员权力又使得他们在发展经济的同时可以低风险寻租，因而这里又隐含着地方官员与地方资本形成利益集团攫取权力租金的内在机会。这样一来，通过“诸侯经济”的发展，在制度内，既自我解决了财政问题，经济的发展又为官员自身挣到政治资本；在制度外，还能攫取经济收益。如此三重利益诱惑，不难理解为什么诸侯经济会出现，而且地方官员敢冒风险，屡屡在明里暗里与中央的宏观调控大唱“对台戏”了。
地方债券浮现
如何解决中央与地方的矛盾？假如地方既不能不承担各种支出负担，又不能与中央宏观调控唱对台戏，并且还要解决地方财务困境，那最后地方财政只能走上举债一途。如此一来，地方债券便成为一种新的协调中央和地方之间矛盾的选择。
2006年9月14日财政部部长金人庆在亚太经合组织（APEC）财长会议上表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。在此之后，关于是否允许地方政府发债的争议顿时成了各界热论的话题。
当然，地方债券并不能解决目前的中央和地方政府关系问题，这涉及到财政体制以及官僚体制等大的体制变革。但允许地方发行债券，至少可以在一定程度上舒缓当前宏观调控中紧张的中央与地方关系。也只有在允许地方发行债券的基础上，中央对于地方经济的宏观调控才最有可能被地方政府所接受。
事实上，地方政府早就走上了“曲线发债”的道路。尽管《预算法》第二十八条构成了对地方政府发行债券的约束，但在现实中，各地方政府却“上有政策，下有对策”，大走“曲线发债”的道路，同时或明或暗地把风险留给中央。一个明显的特征就是近年来如同雨后春笋般出现的地方性商业银行，截至2003年6月末，全国已经有了112家城市商业银行。虽然打着增强地方政府金融调控能力的旗号，但其实质却是更多地成为地方政府的“第二财政”，甚至于成为转嫁地方债务的工具。此外，与地方政府关系密切的投资公司等机构其实也成为了地方政府将非法的地方政府债券转化为合法的企业债券的媒介，由此，又衍生出地方政府的隐性债务。
显然，在外部条件日趋成熟的情况下，与其掩盖风险，不如让其在“阳光下成长”。发行地方债券等正规制度将更加有利于风险和收益的合理安排。
来源：金融界 |
