《固废绿皮书》系列之一

前　　 言

　　《固废绿皮书》系列是由清华大学环境科学与工程系和中国固废网联合发布，以同期“固废高级沙龙”的讨论为基础的研究报告。报告旨在对当前固废领域热点、难点和焦点问题提出一些观点和认识，对行业发展进程中存在的问题给予分析并提出解决问题的建议，纠正行业领域不全面甚至不正确的思想，在政策制定、产业发展、市场规范等环节起到积极的推动和促进作用。

　　首次固废高级沙龙于2005年8月初于清华大学丙所举办，主题是城市生活垃圾处理无害化和资源化问题。本报告内容主要涉及与会专家在沙龙讨论会上基本达成共识的主要观点，这些专家分别来自国务院政府相关主管部门、高校和研究机构、固废领域的企业。

　　文中观点仅用于固废领域内交流和分享，不当之处请给予批评指正。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　清华大学环境科学与工程系
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中国固废网
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2005年8月

目 　录

　　一、垃圾处理行业市场化改革的背景

　　二、市场化改革不能免除城市垃圾处理中的政府责任

　　三、政府主体不妨碍城市垃圾处理行业的市场化

　　四、垃圾资源化在经济性上被夸大了

　　五、无害化和资源化的辩证统一关系

　　六、实现资源化和无害化的管理途径

　　七、实现资源化和无害化的技术途径

市场化背景下的城市垃圾无害化和资源化的问题

傅涛 李建军

　　本文是《固废绿皮书》系列之一，是对清华大学环境科学与工程系和中国固废网联合举办的“首次固废高级沙龙”讨论内容的一个总结，这些观点来自与会各行业的专家。

一、垃圾处理行业市场化改革的背景

　　城市生活垃圾处理设施是城市环境基础设施的重要组成部分，也是传统的市政公用事业的一部分。城市垃圾处理的产业化、市场化是目前城市垃圾处理行业改革的主导方向。

　　2002年以来，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策，加快了城市垃圾处理行业的市场化进程。但基本都停留在“政策”层次，没有形成“法律”层次的保障，且系统性不强。法律体系的滞后，造成项目执行的混乱，监管体系的漏洞。

　　垃圾处理的市场化改革主要由政府吸引资金的动机所推动。伴随着城市化迅速提高，仅政府财政力量难以满足对垃圾处理资金投资的需求。由于城市政府在设施建设方面没有适当的融资工具，地方城市政府又是城市垃圾处理设施建设的投资主导，引资动机在地方城市政府更加显著。

　　中国正处在市场经济的全面推进期，政府在经营性资产领域总体呈退出趋势。作为市政公用事业重要内容的城市垃圾处理行业，伴随国家对市政公用事业的投资开放，垃圾处理行业在没有充分准备的情况下，面向社会资本的开放得以快速推进。

　　国家对环境问题的日益重视，以及全球性环保要求的不断提升，使垃圾无害化的要求更加突出。处理设施缺乏问题凸现，且对设施水平要求也在不断提高。据有关统计资料显示，2004年我国660个城市生活垃圾清运量达1.55亿吨，无害化处理率约为52％。但是根据有关部门的调查分析，城市垃圾的实际无害化处理率不足20％。

　　垃圾处理面临的另一个关键背景就是资源化问题。随着国家发展战略向大力发展循环经济、加快建设节约型社会的转性，垃圾的资源化成为越来越受关注的话题。但是资源化概念的过早提升扰乱了本身还没有得以完善的无害化主调，从而一定程度地扰乱了垃圾处理的责任区分和技术路线。

二、市场化改革不能免除城市垃圾处理中的政府责任

　　在传统的公益服务体制下，政府将城市垃圾清运和处理作为公共责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。这种模式下，政府负责投资，没有垃圾收费，即便有，收费是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府。我国的城市环卫行业的体制几十年来一直持续这种模式。目前世界上这种模式仍然是许多国家的主导模式。

　　由政府直接提供福利性的垃圾处理服务，是传统行业管理机制得以生存的基础。但是，这种模式的基础已经在中国发生了变化。当市场化在诸多背景的协同下成为主要改革方向时，城市垃圾处理的传统关系发生了变化。21世纪以来，中国政府开始在公用事业领域进行开放，鼓励和允许社会资本进入公共行业，以释放政府的投资压力；同时，在垄断行业放宽市场准入，可以引入竞争机制，提高效率。

　　城市垃圾处理是市政公用性事业，不同于一般竞争性行业。其准公共产品特性和很强的外部性特性使政府无法完全卸掉政府责任。其责任主体最终仍然是政府，不是产生垃圾的公众，也不是处理垃圾的企业。

　　对城市垃圾领域而言，只凭宏观经济和政策调控来保障是不够的。这些特征要求政府至少通过科学的监管体系来履行保障持续、安全普遍服务的责任。城市垃圾处理虽然没有像城市供水领域那么强的自然垄断性，但是垃圾处理提供的是公共服务，即便由企业以商业方式提供，最终的责任主体仍应该是政府。

三、政府主体不妨碍城市垃圾处理行业的市场化

　　世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。当指数为1时，表示市场化能力很差，不宜让私人部门参与；当指数为3时，市场化能力最好，完全可以由私人部门完成。分析结果表明，垃圾收集的市场化能力最好，为2.8；垃圾卫生处理居中，为1.8～2.0。这一定量分析较好地说明了城市垃圾收集和处理领域引入市场机制的可行性。

　　但是垃圾收处理不是企业直接面向公众的可以计量的商业服务。作为国内外普遍采用的“谁污染，谁负责”的原则，污染者要支付费用。但是收费的性质为行政事业性收费，不像供水行业一样采用经营性收费，使用价格机制。公众有权利要求政府提供高质量的生活环境，除了要交纳一定的处理费用之外，也有义务支持和维护政府对垃圾的管理规定，积极参与到垃圾分类、节约资源、爱护公共设施等活动中。政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行业的监管者。政府可以制定相关的政策，确定特殊的优惠政策和价格水平，鼓励和引导行业的发展，延伸或拓展产业链，扩大垃圾处理资源化收益。

　　市场机制的引入主体是政府，政府面对公众作为责任的主体，向公众收取垃圾处理费，在财政许可的情况下，政府也可以免收垃圾处理费。引入市场机制，可以通过竞争降低成本、提高效率。政府将垃圾收费以公共财政转移支付的渠道在社会上公开招标，择优选择投资和经营者，按照全成本、成本补偿和合理利润等方面确定服务的价格。并通过经济合同或协议的形式，委托企业为政府提供辅助性服务，政府则向企业支付服务费用。这种市场化模式下，政府仍然是服务的主体，委托企业投资运营只是为了更好服务的辅助。公众支付的垃圾处理费同垃圾处理的成本或者企业得到的价格有联系，但不是一一对应的关系，政府财政会对这笔资金进行调控，比如可能会用于街道保洁等。尽管垃圾处理有公益性的色彩，但是可以根据各个环节的特点，采用不同方式实现市场机制的引入。

　　这种责任的保留在结构上有几种形式：有采取垃圾处理厂的资产保留在政府，将经营权转让的形式；有处理厂的建设、经营权在一定期限内共同转让的方式（BOT、TOT）。这些形式都有其共同点：政府接受责任追诉；政府与企业间签订不同形式的、平等的经济合同，政府与企业间不是行政许可关系；政府需要依据协议要求进行严格而科学的监管。

四、垃圾资源化在经济性上被夸大了

　　减量化、无害化、资源化是城市垃圾管理的重要原则之一。尽管从计划经济体制向市场经济体制转变下的垃圾管理形式已经发生了很大的转变，这些管理的原则没有根本上的变化。但是关于垃圾处理无害化和资源化的问题，在技术和政策上的认识普遍存在混淆和争议。

　　垃圾是人类生产和生活产生的固体废物。减量化、无害化是城市得以生存的持续发展的基础之一，因此被普遍认为是一种政府应尽的责任，长期以来一直是城市环卫工作的核心。而现实中资源化概念的提升对垃圾处理行业产生着极大的冲击。

　　资源化对中国而言并不陌生，中国自古就有“旧物回收、变废为宝”的优良传统。据报道，北京市10万拾荒大军每年从废品中拾走的“垃圾”价值约10亿元。

　　惊人的数字似乎向人们昭示，城市垃圾处理的企业应该从垃圾中获得更多的“宝”，垃圾处理行业可以在“资源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而获得自我良性发展。

　　但是，从拾荒者低劣的工作和生活环境、糟糕的健康状况，以及引起的社会治安问题、假冒伪劣产品、再生过程的二次污染等问题，不难发现外部不经济性是拾荒大军获得收益的主要原因，也是超值财富掩盖下严重环境问题的症结。在目前垃圾产品出路监控体系不完善的背景下，将垃圾处理过度地推向资源化，将产生一系列的社会问题。

　　目前社会显然夸大了垃圾作为资源的价值，在一些技术广告商的吹嘘下，又神化了某些资源化技术的功效，使行业对垃圾处理的技术路线和产业政策产生了混乱。

　　我国城市生活垃圾的成份与发达国家存在着明显的不同。一是水分高，大部分城市生活垃圾的含水率都超过40％，甚至高达60％；二是有机质含量高，一般为45～55％；三是混合收集造成的垃圾成分十分复杂。目前采用的主要三种处理处置方式是卫生填埋、焚烧和堆肥，尽管三种方式都在资源化方面有所体现，如：填埋气体的利用、焚烧余热的回收、堆肥产品的直接利用等。但是从中国目前的实践来看，都不同程度地存在利用效率不高的问题。

　　除了城市生活垃圾和工业固体废物以外，固体废物还有一部分社会源废物，比如包装废物、塑料、餐厨垃圾等。同城市生活垃圾相比，这部分社会源废物的资源化优势明显。另外，目前我国的城市垃圾处理对象是被拾荒大军经过捡拾和回收后的垃圾，相当一部分资源化的成分已经被剔除。

五、无害化和资源化的辩证统一关系

　　无害化是指生活垃圾在科学的管理手段和经过处理设施达到不损害人体健康、不污染环境的目标。资源化是指回收和转化利用垃圾中的有用资源，使之重新进入对人类有用的物流和能源利用中。

　　从表面上看，要实现垃圾处理无害化原则，需要进行一定的资金投入来实现，而资源化可以将垃圾转变成资源，变废为宝。尽管两个过程在资金流上是相反的过程，在注重环境成本发展的社会，两者之间存在着一致的辨证关系。

　　无害化和资源化没有矛盾。无害化不是垃圾处理的目的，而是控制目标，资源化则是垃圾无害化的重要而有效的手段。资源化能够创造财富的同时，并不足以对垃圾处理实现经济上的补偿和平衡。资源化不是说明政府不需再对垃圾处理进行投入，也不是说明垃圾处理不需要进行收费，资源化是垃圾处理的目标之一。从循环经济的高度来看，资源化比无害化具有更高的层次。

　　无害化和资源化是相辅相成的。无害化支撑资源化，不考虑垃圾无害化，单纯从资源化出发索取的财富，是以牺牲环境成本或者健康为代价的，也就是环境成本的外部化。资源化为无害化创造条件，一个资源化效率很高的项目有强大的经济实力来支撑垃圾无害化治理的投入。

　　从可持续发展观的角度看，更应该把资源化放在很高的高度上来认识垃圾处理行业的发展。《中国21世纪议程》也将大力推行城市垃圾资源化作为目标之一，垃圾资源化目标对于坚持以人为本，构建和谐社会意义同样重大。

六、实现资源化和无害化的管理途径

　　市场化体制下，垃圾处理的具体实施者是企业，追求最大利润是企业的本性，监管水平是关系资源化和无害化执行效果的关键。比如，垃圾焚烧发电的飞灰是一种危险废物，如果按照国家规定进行处理的话，企业需要支付的费用大约是1000元/吨，甚至有的高达2000元，如果按照一吨垃圾产生3%左右的飞灰计算，每吨垃圾的处理成本将提高30-50元。类似的问题还包括垃圾焚烧产生的二恶英、垃圾填埋产生的渗滤液污染问题、堆肥产品中的重金属问题等等。这些污染物的控制和监管水平，直接关系资源化和无害化的经济平衡点。经营企业会倾向性地寻找不按照危险废物处理的机会和可能，这时就需要政府的严格科学监管。

　　对于不同垃圾成分的资源化问题，政府需要分类加以区别对待，有些垃圾成分不需要政府引导，市场机制本身就可以很好地加以解决，比如废纸、矿泉水瓶等；有些政府应该提供一些有利的鼓励政策，促进资源化进程，如电子垃圾处理和堆肥等；还有一些可能根本无法进行资源化利用，或者目前阶段资源化利用在经济上不可行。按照垃圾处理无害化的标准和协议，保护环境，为公众提供一个美好的环境。企业可以通过技术进步来提高竞争力和降低成本，从而获得大量的市场份额和利润率。有效的管理机制和技术进步是解决垃圾问题的关键。

　　国家制定和实施了《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》，建设部也于2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，这些法规为垃圾管理奠定了大的政策环境背景。但是地方政策配套不到位，制约了垃圾处理的产业化和市场化进程，也为技术路线的制定和选择带来很大的风险。例如对从事垃圾处理的企业可以获得税收优惠的鼓励政策，但是目前仍然没有确定是哪种税收优惠、优惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚烧上网电价的规定。这些问题使得企业在进入垃圾处理行业时无法准确得到资源化的价值，基本都是个案研究、一事一议，具有很大的不规范性，企业进入市场受到限制，已经进入市场的企业也面临较大的不确定性风险。

　　一些地方政策的制定仅仅从单一的角度出发，没有综合的、科学性的发展观念，丢失了很多资源化的利益。一些政策条例和标准规范的制定过于草率，在国外一项标准的出台往往需要3～5年，在国内缺乏基础性研究资料的情况下，几个月就可以完成，科学性差。

七、实现资源化和无害化的技术途径

　　分类收集是实施生活垃圾减量化、资源化、无害化目标的有效途径，将有利于降低生活垃圾无害化处理和资源再利用的技术难度和成本。没有分类的垃圾，由于垃圾中有机质高，使得填埋场渗滤液浓度高、产生量大；焚烧处理热值低；堆肥产品质量不高。目前，由于环境意识、管理水平和经济发展水平的限制，实行全面的垃圾分类收集尚需时日。粗分类可能是目前情况下一个比较好的解决混合收集难以处理的途径。

　　垃圾处理如果不能同分类运输和分类处理结合的话，完全丧失了意义。即使在起始端做到了分类，在收集时重新混到了一起，不仅不能起到分类的作用，最终前期的分类也将不会得到贯彻和执行。在很多城市的试点证明，分类运输的效率很低。这与垃圾分类的种类过细有关，把垃圾分为干湿两类作为过度阶段，在公众投放时非常方便，而且在运输过程中也容易实现。

　　三种主要的垃圾处理处置方式都存在各自的优缺点。填埋造成高浓度大量渗滤液的污染、土地资源的大量占用、填埋气体带来的安全隐患和温室效应；垃圾焚烧的飞灰和二恶英污染问题、投资和运行成本高；堆肥产品质量差、缺乏市场销路等。由于我国不同的城市经济发展水平、土地紧缺程度和肥料市场等存在较大差异，因此，急需解决的问题和技术选择也是不同的，不能采用一刀切的方法，国外的发展经验也充分说明这一点。

　　资源化和无害化的问题很大程度上体现了垃圾处理商业和公益的不同定位问题。对于这个问题的正确认识，将明晰政府、公众和企业三方的责权利关系，促进城市垃圾处理市场化和产业化的改革。