固废绿皮书之五

垃圾处理领域CDM项目的风险和分析

前　　言

　　《固废绿皮书》系列是由清华大学环境科学与工程系和中国固废网联合发布，以同期“固废高级沙龙”的讨论为基础的研究报告。报告旨在对当前固废领域热点、难点和焦点问题提出一些前沿的观点和认识，对行业发展进程中存在的问题给予分析，并提出解决问题的建议，纠正行业领域不全面甚至不正确的思想，在政策制定、产业发展、市场规范等环节起到积极的推动和促进作用。

　　第五届固废高级沙龙于2007年5月31日在清华大学环境节能楼举办，本次沙龙的主题是“垃圾处理领域CDM的商机和风险”，由中国固废网和清华大学环境科学与工程系联合主办。本报告内容主要涉及与会专家在沙龙阐述的主要观点，这些专家分别来自政府相关主管部门、高校和研究机构、固废领域的企业。

　　文中观点仅用于固废领域内交流和分享，不当之处请给予批评指正。

中国固废网
清华大学环境科学与工程系

2007年7月

目　　录

　　一、加强对CDM项目的认识成为行业内的呼声
　　二、垃圾处理领域CDM项目风险同其它领域相比相对较小
　　三、额外性和基准线问题是CDM方法学的两个核心问题
　　四、中介机构和咨询机构在CDM项目中起到了很好的促进作用

垃圾处理领域CDM项目的风险和分析

李建军　王伟　王灿
二OO七年七月

　　“京都议定书”旨在通过各国家的共同努力遏止气候变暖，促进可持续发展。它规定了发达国家在2008-2012年的第一个承诺期内，要将其温室气体的排放量比1990年的水平减少5%，并且规定了各个发达国家的减排任务。清洁发展机制（CDM， CLEAN DEVELOPMENT MECHANISM）是“京都议定书”第12条所确定的温室气体减排的三种灵活合作机制之一。CDM普遍被认为是一种双赢机制，发展中国家通过合作可以获得资金和技术，有助于实现可持续发展；发达国家可以大幅度降低其在国内实现减排所需的高昂费用。

　　中国政府为了促进清洁发展机制项目活动有效开展，于2004年6月发布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，2005年10月12日修改并生效了《清洁发展机制项目运行管理办法》（以下简称“办法”）。2007年6月4日，国家发展和改革委员会等联合发布了《中国应对气候变化国家方案》，这是我国第一部应对气候变化的政策性文件，也是发展中国家在该领域的第一部国家方案。

一、加强对CDM项目的认识成为行业内的呼声

　　1994年生效的《联合国气候变化框架公约》已经成为国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际法律文书。“京都议定书”也已经于1997年12月10日通过，并在2005年2月16日正式生效。尽管如此，很多人对于CDM项目仍然非常陌生，在垃圾处理领域的认识更是不够。

　　1、中国CDM项目参与资格

　　国际上对于参与CDM项目作出了很多规定，中国政府在《清洁发展机制项目运行管理办法》也作出了一些具体的规定。以下说明几点比较重要的条款：

　　（1）参加CDM合作都必须是基于自愿的基础。

　　（2）中国境内的中资、中资控股企业可以对外开展清洁发展机制项目。

　　（3）实施清洁发展机制项目不能使中国承担《公约》和《议定书》规定之外的任何新的义务。

　　（4）发达国家缔约方用于CDM项目的资金，应额外于现有的官方发展援助资金和其在《联合国气候变化框架公约》下承担的资金义务。

　　2、CDM项目收益由中国政府和实施项目的企业共同拥有

　　这个方面是CDM参与资格的一个引申，因为对于发展中国家而言，只有京都议定书的缔约方才能够参加CDM项目合作，也就是说温室气体减排量资源属于中国政府。具体项目产生的减排量归业主所有。在实际交易中，“办法”中规定了一个分配比例，比如HFC和PFC类项目，国家收取减排量转让额的65%；“办法”第四条规定的重点领域以及植树造林项目，国家收取减排量转让额的2%。这个比例的划分主要是基于在现有的科技水平下减排量获得的难易程度和国家对产业政策的支持。

二、垃圾处理领域CDM项目风险同其它领域相比相对较小

　　CDM项目申请存在很多风险，包括结果的不确定性、价格的不确定性、政策的不确定性、减排量的不确定性等。首先，CDM项目从开发到最终完成程序复杂，包括准备项目设计文件、排放基准线研究和监测计划、合格性审定、项目谈判、建设和启动、注册登记、核实和核证、核证的减排量的签发以及项目监测等。严格的审批过程，必然要淘汰一些不合乎要求的项目。但不管结果如何，从项目前期都要有投入。再次，目前CDM市场为买方市场，业主在谈判过程中始终处于弱势的地位，并且发展中国家在谈判过程中的议价能力也不够。此外，京都议定书规定的第一承诺期减排目标的时间截止日期为2012年，模式和规则变化或政策等宏观面变化的风险都存在，这些变化都要取决于各国在未来的谈判情况。最后，由于项目执行等各种原因，实际减排量也会出现波动，有可能同预期相差很大。造成减排量不确定性的因素包括，项目自身温室气体排放的波动、减排设备运行的稳定性、监测设备和监测手段不符合规定等。

　　除了以上的风险以外，合同风险也会造成项目执行成本的增加和不可预见的问题。比如，协议要求适用发达国家的法律。这样就可能因为法律体系不同，造成无法预知的诉讼风险。

　　鉴于这些风险的存在，业主应该熟悉国内外相关的规则，避免签署风险过大或者不应该承担的风险。例如，国家发展和改革委员会建议国内的项目不能签署因为减排量不够而承担惩罚性的条款。

　　从已获得批准项目数量与实际申请项目数量的比例来看，垃圾处理领域的填埋气发电等项目类型具有相对较高的比例，这也体现了垃圾处理领域CDM项目的开发风险相对较小。

三、额外性和基准线问题是CDM方法学的两个核心问题

　　为确保CDM项目减排量交易的环境效益完整性，即确保CDM项目能带来长期的、实际可测量的、额外的减排量，需要建立一套有效的、透明的和可操作的方法学指南。基准线和额外性评价就是CDM方法学两个核心的问题。

　　京都议定书第12条提到的额外性概念为，减少排放对于在没有进行经证明的项目活动的情况下产生的任何减少排放而言是额外的。CDM项目活动所产生的减排量相对于基准线必须是额外的，即这种项目活动在没有外来的CDM支持下, 存在诸如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势和/或障碍因素, 靠国内条件难以实现, 因而该项目的减排量在没有CDM时就难以产生。也就是说，如果某项目活动在没有CDM的情况下能够正常商业运行, 那么它自己就成为基准线的组成部分, 那么相对该基准线就无减排量可言, 也无减排量的额外性。

　　CDM项目合作对发达国家而言, 本质上只是换个地方实现低成本减排,而发展中国家在自己的经济和科技发展进程中也在不断实现减排, 这和CDM减排无关；那么发达国家就必须在发展中国家自身减排的基础上, 通过CDM项目活动取得额外的减排量, 它才有资格将其作为抵销额顶替国内高成本的减排量。这样才能符合公约附件一缔约方履行减排义务的环境目的, 确保CDM的全球环境效益完整性, 也就是带来实质性减排。

　　为了定义排放削减的额外性，必须明确基准排放水平。CDM所确定的基准线不是事实上的排放，是参照排放，但却要求能够合理代表在不开展拟议项目活动的情况下的温室气体人为源排放量。高估了基准线将会由于有限的资金向边际减排成本更高的项目转移从而导致温室气体排放量的增加，而低估了基准线将会因为剔除了一些合适的项目从而提高了减排成本。

　　如果CDM项目活动能够将其排放量降到低于基准线情景的排放水平, 并且证明自己不属于基准线, 则该减排量就是额外的。所以额外性和基准线是CDM项目合格性问题的两个互为依存的属性。

四、中介机构和咨询机构在CDM项目中起到了很好的促进作用

　　中介机构和咨询机构在CDM项目培育市场、推动项目进展方面起到了很好的促进作用。语言优势是这些中间机构的先决优势，从事CDM运作必须熟悉国际规则、要同国际上谈判和沟通等，必须具有良好的外语能力。而目前从事咨询机构的人员，都具有良好的英语能力。这些咨询机构也比较熟悉国际规则，对CDM项目有比较深入的理解，并且一些咨询机构参与了多个CDM项目的申请过程，积累了很多实践经验。但是并不是所有的咨询机构都能够很好地胜任这样的工作，咨询机构良莠不齐，业主最好能够选用有品牌、有经验的机构。