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固废绿皮书之四
我国危险废物管理存在的问题和思考
前 言
《固废绿皮书》系列是由清华大学环境科学与工程系和中国固废网联合发布，以同期“固废高级沙龙”的讨论为基础的研究报告。报告旨在对当前固废领域热点、难点和焦点问题提出一些前沿的观点和认识，对行业发展进程中存在的问题给予分析，并提出解决问题的建议，纠正行业领域不全面甚至不正确的思想，在政策制定、产业发展、市场规范等环节起到积极的推动和促进作用。
第四届固废高级沙龙于2006年11月29日在清华大学甲所举办，本次沙龙的主题是“中国危险废物和医疗废物产业发展问题和对策”，由中国固废网和清华大学环境科学与工程系联合主办。本报告内容主要涉及与会专家在沙龙阐述的主要观点，这些专家分别来自国务院政府相关主管部门、高校和研究机构、固废领域的企业。
文中观点仅用于固废领域内交流和分享，不当之处请给予批评指正。
中国固废网
清华大学环境科学与工程系
2006年12月
目 录
一、危险废物的属性认识影响危险废物管理和产业发展
二、对危险废物管理特点的正确认识是制定政策的基石
三、基础数据缺乏和基础研究不足成为危险废物管理和产业发展的瓶颈
四、可操作性不强的法规标准体系导致违法不能究
五、国债在危险废物建设中的作用有待进一步落实和加强
六、需要突破危险废物规划项目实施过程中存在的政策性障碍
七、危险废物综合利用考验政府监管能力
八、全过程管理是解决危险废物问题的最终出路
我国危险废物管理存在的问题和思考
李建军 王琪 傅涛
二OO六年十二月
危险废物处置具有极强的公益性和紧迫性，我国对危险废物工作越来越重视，以“非典”爆发为导火索，出台了《医疗废物管理条例》、《医疗废物分类目录》、《危险废物经营许可证管理办法》、《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》等一系列相关的法规体系，这些政策促进了危险废物产业的发展。但是，危险废物和医疗废物产业发展过程中也出现了很多问题，简单地可以概括为源头控制不利，中间控制不到位，末端控制不严等等。
一、危险废物的属性认识影响危险废物管理和产业发展
目前对危险废物的定义不是很明确，世界范围内也没有统一规定出危险废物的具体特性。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对危险废物的定义是，列入国家危险废物名录或根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。
《美国资源保护与再生法》指出，“危险废物”是指这些固体废物或固体废物化合物，由于其数量、浓度和物理、化学、传染特性可以导致或明显影响死亡率的增加和严重不可挽回或不可逆疾病的增加；或在不恰当处理、贮存、运输、处置或其他方式时对人体健康或环境造成确实存在或潜在危害。
《日本废弃物处理及清扫法》中特别管理废弃物（即危险废物）是指废弃物当中具有爆炸性、毒性、感染性以及其他对人体健康和生活环境产生危害的特性并经过政令确定的物质。
国际上一般认为，危险废物的特性与污染途径有关，不仅包括对人体健康和生态安全的直接危害，还有不恰当的处置所造成的污染危害。从污染对象来看，危险废物特性最明显地表现在对人体健康的影响，也包括对生态环境的影响。
由此可以看出，危险废物特性的属性首先是污染特性，表现在对人或者生态产生的影响；其次，它是管理特性，这些特性是在管理过程中需要使用的；最后，它不是处理特性，不是危险废物本身具有的物质特性，是人为界定的。
对危险废物特性的认识直接影响对危险废物管理和产业技术发展的问题。比如，共处置的问题，我国现在不允许危险废物同生活垃圾一起焚烧，但是医疗废物和生活垃圾的处理性质基本是一样的。按照危险废物特性决定其处理方式，就出现了不允许医疗垃圾同生活垃圾一起处理的问题；分类管理和处理的问题，我国的47类危险废物既不是按照处理特性，也不是按照污染特性来分类的，这就给很多工作带来困难，废物种类多、来源复杂，有的标准对于某些废物来说就明显偏高，用一种特性来管理整个危险废物是不正确的；还有标准的问题，出现了危险废物焚烧标准和生活垃圾焚烧标准这样按照废物特性的污染控制标准。实际上危险废物的特性是污染特性，应该应用于污染途径的破坏和阻隔，而危险废物的处理和其污染途径的破坏并不一定有着直接的关系，因此直接应用于处理技术管理将可能造成技术发展的偏差和管理的误区。如危险废物经营许可证管理无法按照危险废物的处理特性规定企业可处理废物种类，而根据现有分类或者特性分类都难以完善这一管理。因此，根据危险废物的污染特性来制定处理技术标准显然也是不合理的。
同样，缺乏对危险废物处理特性的了解也使得危险废物处理处置产业的发展受阻。目前申报的登记数据和调查数据均是建立在现有危险废物分类体系的基础上的，这些数据基本无法对处理处置设施建设的可行性提供有效的支持。这也是目前国家危险废物集中处置设施建设规划实施不力的主要原因之一。
二、对危险废物管理特点的正确认识是制定政策的基石
危险废物中绝大部分来源于工业废物，因此应该以工业危险废物为管理重点。同时，这也决定了危险废物同城市生活垃圾处理的责任主体具有明显的不同。城市生活垃圾由市民产生，市民的代表城市政府应该对市民负责，是处理城市生活垃圾的的责任主体。市民有义务配合城市生活垃圾的处理设施建设，包括征地、选址等。工业产生的危险废物是企业生产带来的，危险废物的种类和产生量仅与生产工艺有关。工业行为具有明显的局部利益行为，不对整个社会生活产生直接经济损益——同生活垃圾和生活污水不同，对市民没有直接的影响。因此，根据污染者责任制的国际通用法则，工业危险废物的责任主体不是市政府，而应该是企业。
居民家庭产生的大部分危险废物相比较而言数量不大，但管理难度很大，常采用豁免管理。在我国危险废物特性鉴别体系修订草案中指出，危险废物豁免是指在某种特定的条件下该种危险废物可以不按照危险废物管理。需要进行豁免的废物必须同时满足以下两个条件，即目前没有有效的手段进行控制，对人体健康和生态环境的污染风险程度在可以接受的程度上。这也是国外的通行做法。城市危险废物管理重点是医疗废物、汽车衍生废物（如废电瓶、废机油等）、特殊服务行业废物（感光材料废物、实验室废物等）。相比较而言，这些废物的产生集中，污染风险也较大，但是数量有限，管理难度不是很大，不应该是危险废物管理的重点。
由此可以看出，危险废物的处理处置产业应该按照市场经济的运作规律进行管理，而不应该以计划经济的思维方式和管理模式进行管理。这正是目前国家危险废物集中处置设施建设规划难以顺利实施的根本原因。而认识到这一点对制定有效的经济、技术政策促进危险废物处理处置产业健康发展将具有决定性作用。
三、基础数据缺乏和基础研究不足成为危险废物管理和产业发展的瓶颈
环境统计数据存在较大缺失，有的数据准确性差强人意。以2004年全国危险废物产生量数据为例，2004年环境统计数据为994万吨/年，2004年普查的数据为1865.76万吨/年，而国家环境保护总局规划院的调查数据为2333.66万吨/年。同一年的数据差别就可以达到如此之大，不能给政策决策、规划、设施建设等起到基础性的支撑。目前，不仅环境统计数据普遍偏低，更为严重的是不清楚各地危险废物的产生量。有的省份根本不能提交相关的危险废物的数量和组分，造成设施建设中没有什么可以依据的数据支撑，给治理工作带来了很大的风险和不确定性。
基础性研究工作非常滞后，导致认识不清。我国普遍缺乏研究基础、工程经验和专业人才，这就必然造成对危险废物处理技术领域的认识还有偏差、环境产业技术市场不规范、政府对市场和技术发展方向的引导作用不到位等，因此应强化对危险废物及其产业本身特性的基础研究工作。
美国的法律也有废物数据的申报制度，政府认定企业的数据为真实数据，如果一旦发现虚假数据，将进行罚款和监禁的处罚，并且这些处罚措施将严格执行。中国的数据申报真实情况不多，但是自从1995年发布《固体法》以来，没有依据法律处理过一起数据申报不真实的行为。
四、可操作性不强的法规标准体系导致违法不能究
法规体系包括国家的法律和规定、部门的规章制度、国家名录、国家标准、国家政策、国家规划、地方法规、国际公约等。我国在“非典”时期至今，制订了一系列的相关危险废物的法规和标准体系。这一法规体系的建立从政策层面上覆盖了危险废物管理的问题，但是有很多方面可操作性很差。
如根据我国排污收费制度规定，仅当危险废物采用填埋处置并且不符合国家标准时需要交纳排污费。首先危险废物排污收费的依据不充分，即危险废物排污收费的性质不清楚；其次按照这一规定，缴纳排污费后虽然污染并没有消除但是似乎已经合法了，不用承担污染治理责任。第三点，这一规定在实际上难以操作，如果企业无力缴纳排污费是否要关闭这一企业或者淘汰这一工艺缺乏法律手段，这也就造成这一规定难以实施。实际上这一管理规定是延续水环境污染控制和大气污染控制管理的思路，不能适应固体废物管理的特点。
另外一个例子就是国家规定实行工业固体废物申报登记制度，但是缺乏相应的法律奖惩制度，企业不明确其法律责任，因此造成申报登记制度不能保证其严肃性和数据的可靠性，这一制度在固体废物环境管理中也就难以发挥其应有的作用。
另外已经有明确规定的代为处置制度、处置场所退役预提留制度、危险废物管理计划制度等由于没有实施细则而无法实施。
在危险废物污染控制标准和规范中，我国制定标准的出发点是从严要求，经常不考虑到标准的实施情况。如根据危险废物焚烧标准，二恶英的排放标准是0.5TEQng/Nm3，但是对于一个小型焚烧炉而言，二恶英的排放不可能达到0.5TEQng/m3的危险废物焚烧炉大气污染物排放限值。但是，在上报的数据中全部达标排放，甚至有的部分数据竟然超过了当地的仪器检测限值。显然这一标准在实施中缺乏操作性。另外很多标准没有考虑到我国不同地区的自然条件和社会经济发展水平等因素，造成在一部分地区偏松而另一部分地区难以达到。
对于中国的庞大领域，国家是否可以制定一个最低的技术要求，地方可以根据经济和自然条件等适当提高当地的标准。另外，标准的制定和实施是否可以分阶段进行，而不是一步到位。
五、国债在危险废物建设中的作用有待进一步落实和加强
2003年年底，国务院批复了《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》。截止2005年年底，全国上报危险废物处理处置设施669个、在建55个，经过筛选核对，实际的集中处置设施有512个、在建27个。全国的危险废物处理能力为570.25万吨/年，其中综合利用的处理能力为503.09万吨/年，焚烧的处理能力为52.14万吨/年，填埋的处置能力为15.02万吨/年，从数据可以看出，我国目前危险废物的处置方式以综合利用为主，焚烧和填埋能力较差。从地域分布来看，东部的处理能力为463万吨/年，中部为80.76万吨/年，西部为26.48万吨/年。处理设施主要集中在东部地区，主要分布在广东（165个）、湖南（78个）、上海（51个）、浙江（30个）、河北（29个）、辽宁（26个）、江苏（24个）等7省市（均大于20个），共计403个，占全国处理处置设施总数的78.7%。新疆、云南、西藏、内蒙古没有危险废物集中处置设施。
规划正式启动于2004年11月，国家环保总局环境规划院两年完成101个规划项目的技术复核工作，包括18个危废项目和83个医废项目；分六批对83个项目下达国债资金，包括18个危废项目和 65个医废项目，另外放射性废物库开始启动；预计2007年将完成全国大多数危险废物项目和80个医废项目的复核，2007年和2008年基本完成新建设施的技术复核工作。
为了实现规划目标，共需投资149.2亿元，其中危险废物处置、医疗废物集中处置设施和放射性废物库建设投资144.2亿元，能力建设需要5亿元。承担行政代执行任务的危险废物集中处置设施、医疗废物集中处置设施，国家按照东、中、西部有所差别的原则，安排国债资金予以支持，地方要相应加大资金的投入。国债在危险废物设施的建设中能够增强项目抵御风险的能力，缓解危险废物基础设施薄弱的状况。但是，国债项目发展至今没有发挥应有的作用，甚至成了市场化项目的阻碍。这种状况主要是地方政府在国债使用和控制上出现了严重偏差，这种状况和国家审计署早在2004年发布的“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果公告”中指出的问题没有任何改善。从国债申请的初衷就没有打算按照国家的规定使用国债的现象比较多，导致很多项目不能按照责任书或者计划书建成。
六、需要突破危险废物规划项目实施过程中存在的政策性障碍
对于已建成的危险废物项目而言，风险来自于运营期危险废物的处理量、收费价格和运行的问题。国内很多的危险废物处理厂出现的“吃不饱”现象，而且废物的处理费用价格不高等都使得废物处理企业生存艰难。如果说运行的问题可以通过自身提高经验和技术含量等来解决的话，政策性风险就需要政府的力量来给予支持和解决了。
为了解决危险废物设施薄弱的问题，国家给予危险废物规划中的项目给予专项资金的支持。国家要求各地严格监管国家预算内专项资金在项目建设的使用程序，充分发挥专业性环保公司建设和运营的优势。在国家政策的推动下，各地方政府采取了市场化的操作方式，引进了战略投资人，同代表国家预算内专项资金的国有出资代表组建了业主公司。
为了推动项目的实施，在国家预算内专项资金未到位的情况下，有部分投资者先行垫付了大量资金。同时，财政部和国家发改委在去年分别下发了关于国家预算内专项资金的使用管理办法。部分地方政府根据国家这些管理办法，要求按照国家资金支持的比例持有业主公司的股权，以当地政府委派的国有出资代表为主来进行项目的建设和运营等。部分地方政府正在强行收回该类项目建设、运营等权力，导致部分危险废弃物处置项目陷于停顿状态。这种方式严重打击了投资商的积极性，更重要的是失去了由专业性环保公司进行项目建设和运营的优势，背离了国家对于危险废弃物处置项目给予政策支持的初衷，制约了我国危险废弃物产业的发展。这些政策障碍的困境有赖于国家相关部委的协调解决，进一步推动我国危险废物产业市场化的正常有序发展。
七、危险废物综合利用考验政府监管能力
循环经济、综合利用是解决危险废物的一个有效手段和途径，对于我国资源比较紧张的国家尤其重要。周恩来总理提倡的环保发展思路也是“化害为利，变废为宝”，以节约资源、保护环境、促进经济发展为立法宗旨的《循环经济法》有望在明年提请全国人大审议，危险废物的利用工作也成为国家环保总局下一步将要开展的重要工作。
危险废物的综合利用谨防打着循环经济旗号发展循环不经济的经济活动。一个比较极端的例子就是“贵屿现象”。贵屿镇位于广东省汕头市潮南区，占地面积52.4平方公里，下辖四个片区28个村（居），15万常住人口。贵屿是国内乃至世界最大的电子废物拆解处理集散地，也是有害电子废物对环境造成不可逆污染影响的最明显的受害地之一。在上个世纪80年代末期和90年代初，贵屿开始涉足旧五金电器的拆解生意，由于不考虑环境污染成本而获利丰厚，整个行业规模逐渐扩大。另外，国外的电子废物通过深圳、广州和南海的转运点，那时也开始大规模地进入贵屿。根据2004年的统计，回收行业产值和税金各占全镇经济指标的90％以上，已经成为独一无二的支柱产业。在长期大量回收电子废品过程中，大都采用人工拆解，缺乏环境保护措施和其他安全措施。他们在拆开一件件废旧电子设备时，烧掉塑料和电路板，甚至用化学溶剂提取废品上的金属的同时，穿透力极强的、刺鼻难闻的毒气即充斥其间。他们日日如是地呼吸大量的有毒气体，接触大量的有毒材料，面临着患病甚至致死的威胁。广东汕头大学医学院曾对在这里从业的外来人口进行了医学检查。接受检查的人中，88％患有某种新疾病，健康遭到极大损害。其中大部分患有皮肤病、神经系统、呼吸系统或消化系统疾病。调查显示，因为长时间呼吸有毒烟雾和气体，93％的人有眩晕或头痛症状。大部分负责焚烧电路板和处理塑料部件的人都患有湿疹、皮炎或疱疹。虽然这里努力开展过综合整治，但仍然“堵”不住污染的汹涌源头。最近几年，国家开始重点整治“贵屿现象”，情况正在逐步好转。
综合利用的监管难度很大，从一方面讲分散的危险废物综合利用不容易监管，另一方面集中的规模式的废物综合利用环境监管有很大的地方利益顾虑。在集约式经济发展的情况下，环境污染的监管工作是各地环保部门执政能力的体现。
八、全过程管理是解决危险废物问题的最终出路
对于危险废物而言，我国仍然延续了最初水环境和大气环境管理的思维模式，注重末端管理。对危险废物的管理应实行全过程管理制度，即“从摇篮到坟墓”，应覆盖从产生源，收集与产生地贮存、加工，运输与转运，中间加工利用与处理直到最终处置的全过程。2003年，国家开始实施的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》强化了工业危险废物转移联单、经营许可证等各项制度。2004年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》专门有“危险废物污染环境防治的特别规定”，从国家危险废物名录、危险废物识别标志、申报登记、建设规划、经营许可证、废物分类和贮存、废物转移、事故应急等方面作出了具体的规定。
为了加强固体废物的管理工作，全国31个省、自治区、直辖市目前都已经建立了固体废物管理中心。固体废物管理中心的建立不仅给固废管理工作提供强大的技术支撑，同时也增强了政府对固废管理的行政管理能力。
只有加强全过程管理，才能从源头调查、过程控制、末端监管等多个环节解决好危险废物的问题。其中任何一个环节不能建立起来，都会成为整个工作的一个缺口，削弱其它环节的成绩。相反，每个环节的不断加强也会促进整个危险废物工作整体的效益。国内很多危险废物处理场“吃不饱”的情况是最好的反面教材。
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